Desequilíbrio em regra fiscal amplia poder de barganha do Congresso a partir de 2025

A volta do desequilíbrio na chamada regra de ouro do Orçamento, que impede a emissão de dívida para bancar despesas como salários e benefícios, vai ampliar o poder de barganha do Congresso Nacional nas negociações com o Executivo a partir de 2025.

A projeção inicial do governo indicava uma insuficiência de R$ 52,7 bilhões no ano que vem, mas o valor pode ser até maior no momento do envio da proposta de Orçamento, em 31 de agosto. Em 2026, ano eleitoral, o rombo pode chegar a R$ 293,3 bilhões.

A lógica da regra de ouro, prevista na Constituição, é a de que nenhum governo pode se endividar para pagar despesas que não sejam investimentos (que dão retorno a longo prazo e justificam a contratação de uma operação de crédito) ou a rolagem da própria dívida pública.

Em situação de desequilíbrio, o texto prevê uma válvula de escape. Se a União precisar tomar emprestado para pagar despesas correntes (aquelas do dia a dia, como salários e benefícios), é preciso obter aval da maioria absoluta do Congresso —257 deputados e 41 senadores.

O problema central está no esgotamento dos expedientes usados pelo Executivo nos últimos anos para cobrir sozinho o buraco e evitar a necessidade de recorrer ao Legislativo para obter uma autorização especial e destravar as despesas.

Desde 2021, o Executivo conseguiu recorrer a antecipações de pagamentos do BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social), repasse de lucros do Banco Central e resgate de superávits financeiros de fundos. Essas receitas financeiras ajudaram a compensar a arrecadação insuficiente para honrar despesas correntes.

Neste ano, as reservas de recursos ainda serão capazes de suprir as necessidades do governo de Luiz Inácio Lula da Silva (PT). O Orçamento foi enviado com R$ 200,3 bilhões em despesas condicionadas, mas a previsão atual é uma margem positiva de R$ 25 bilhões na regra de ouro.

De 2025 em diante, porém, o diagnóstico é de que a fonte de receitas secou.

A demora em alcançar um superávit suficiente para estabilizar a dívida pública, a suspensão do pagamento da dívida por alguns estados e municípios e a elevação dos juros pagos pelo Tesouro Nacional para se financiar no mercado são ingredientes que só agravam o quadro, pois aumentam o desequilíbrio na regra de ouro.

O risco de descumprir a regra de ouro entrou no radar do Tesouro Nacional e da Secretaria de Orçamento Federal em 2017, na esteira dos sucessivos déficits desde 2014. Mas a necessidade de fazer o primeiro pedido de crédito suplementar para atender à norma se deu em 2019.

O governo de Jair Bolsonaro (PL) escolheu condicionar despesas essenciais e com apelo político e social, como benefícios previdenciários e do Bolsa Família, como estratégia para acelerar a liberação. Mesmo assim, enfrentou duras negociações envolvendo pedidos de emendas e verbas. Em 2020, o crédito da regra de ouro também se converteu em moeda de troca nas tratativas com parlamentares.

A partir de 2021, o Executivo conseguiu emplacar na LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) um artigo para dar mais flexibilidade à equipe econômica. Na prática, despesas inicialmente condicionadas ao crédito suplementar avalizado pelo Congresso poderiam ser destravadas, caso surgisse alguma receita extra. A medida eliminou uma das fontes de pressão política.

Agora, sem ter de onde tirar recursos para seguir sem depender do Congresso, o governo Lula pode se ver obrigado a ceder em propostas de seu interesse ou liberar mais verbas em troca da aprovação do crédito, avaliam técnicos da área econômica e especialistas.

Mesmo a estratégia de condicionar benefícios sociais para sensibilizar parlamentares pode ser insuficiente diante de um ambiente político mais adverso.

O cientista político Rafael Cortez, sócio da consultoria Tendências, afirma que a nova composição das Mesas Diretoras da Câmara dos Deputados e do Senado Federal será a variável central para determinar o grau de governabilidade e as chances de sucesso da agenda do governo de modo geral.

“Nos últimos anos, a Mesa Diretora foi formada, sobretudo a da Câmara, por nomes que rivalizaram com o Executivo, de tal sorte que o atual governo e o próprio PT precisaram apoiar a reeleição de Arthur Lira (PP-AL) para não pagar o custo dessa oposição”, disse.

Segundo ele, há dois cenários possíveis. O primeiro, mais otimista, pressupõe a melhora na relação após a substituição de Lira, independentemente do nome escolhido pelos congressistas.

No segundo, mais pessimista, eventual racha do centrão em torno de diferentes nomes na disputa pelo comando da Câmara pode trazer mais instabilidade política, sobretudo se o vitorioso não conseguir superar essas divisões após a eleição. Na avaliação de Cortez, este é o cenário mais provável de se concretizar.

“No atual equilíbrio, Lira até precisa negociar, mas o governo consegue passar a matéria. Não tem uma paralisia. Em um cenário mais preocupante, o risco de paralisia não é desprezível”, disse.

Por ser essencial para o pagamento de benefícios sociais, o crédito da regra de ouro não deve travar totalmente. Mas a barganha tende a aumentar.

“Quanto maior a instabilidade, maior o custo dessa aprovação. O governo precisaria ceder em outros espaços que ele não gostaria”, afirmou Cortez.

ENTENDA O IMPASSE DA REGRA DE OURO

O que é a regra de ouro?

É uma norma prevista na Constituição que impede o uso de recursos obtidos via emissão de títulos da dívida para pagar despesas correntes, como salários e benefícios sociais.

O que acontece se houver desequilíbrio na regra?

O governo fica impedido de pagar as despesas descobertas. A única exceção é quando o Congresso aprova, por maioria absoluta, uma autorização especial para financiar os gastos com recursos da dívida pública.

Qual é o impasse enfrentado pelo governo?

Desde 2021, o governo tem conseguido recorrer a fontes de receitas financeiras extras para compensar o desequilíbrio na regra de ouro sem depender do Congresso Nacional. Essas fontes não devem mais ser suficientes a partir de 2025, o que obrigará o Executivo a negociar a liberação com os parlamentares.